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各位同学大家好 今天我们城市总体规划

系列讲座的主题是规划区划定和空间管制

今天的课主要有三个要点

首先想讲一下规划区的概念和它的划定

第二部分是关于空间管制规划的编制内容和方法

最后我们讲一下这两个问题之间的相互关系

以及近期的一些讨论

规划区这个概念是在我们城市规划里面

是一个非常核心的一个概念

最早的时候是在1984年的城市规划条例

当时是提出城市规划区的概念

是指城市建成区和城市发展

需要实施规划控制的区域

到了1989年的第一个我们的城市规划法

就把这个概念正式编入第三条

城市规划区是指城市四区 近郊区

以及城市行政区域内因城市建设和发展

需要实行规划控制的区域

到了1993年的村庄和集镇规划建设管理条例当中

这是由国务院发布的

提出了村庄和集镇的规划区概念

1995年由建设部第40次号令发布了

建制镇建设理办法又补充了建制镇规划区

这样一个概念 由此我们就形成了

从村庄到集镇到建制镇以及城市的

一个完整的规划区的序列

到了2008年我们第二版城乡规划法颁布

在这个规划法里面前面讲的规划区序列

被整合到了第二条 第二条当中提出

本法所称规划区是指城市镇和村庄的建成区

以及因城乡建设和发展需要

必须实行规划控制的区域 同时城乡规划法当中

有了规划区的概念以后

进一步明确先规划后建设的这样一个基本原则

在规划法第三条提出城市和镇

应当依照本法制定城市规划和镇规划

城市镇规划区内的建设活动 应当符合规划的要求

同时城乡规划法也明确了

在哪一个规划城镇上要划定规划区

其中第二条明确规划区的具体范围

由有关人民政府 在组织编制的城市总体规划

镇总体规划 乡规划和村庄规划中划定

而且是作为总体规划的一个强制性内容

第17条规划区范围 规划区内的建设用地规模等等

应当作为城市总体规划 镇总体规划的强制性内容

在18条提出乡规划和村庄规划的内容

应当包括规划区的范围

接下来我们就马上有一个问题

为什么要划定城市规划区呢

因为我们知道现在的城市管理

我们有我们的管理部门

主要是规划局以及规划局下达机构

通常我们一个城市管理有一个对应的行政边界

我们的市政府管理的空间范围

是这个城市的市域范围 它有明确的空间边界

但是我们也发现在城市的发展过程当中

我们的城市的建成区 特别是城市密度比较高

空间连续性比较好的建成连绵区

它往往和我们的行政区划是不匹配的

在某些地区它可能是跨了这样的一个行政区划

这就为我们的规划管理

在协调按照由历史原因形成的行政区划

以及管理城市建设发展的实质性的

一个发展区之间

它存在一个空间关系不匹配的问题

因此规划法当中提出城市规划区的概念

就是为了给我们的一个城乡规划管理

有一个更合适的一个空间范围

因此我们可以说规划区的划定

它在行政管理中具有非常重要的地位

正如规划法第二条提出的 制定和实施城乡规划

在规划区内进行建设活动必须遵守本法

非常明确提出规划区内的建设活动

必须遵守本法 其中就包含两层意思

首先我们需要依法划定规划区

并且编制相应的规划

第二要对规划区内的建设活动

依法进行规划管理

我们可以从两个方面来进一步

解读这样的一个规定

首先 划定城市规划区

它是确定了我们城乡规划法一个适用地域范围

建设用地我们知道是城乡规划行政

许可的授权范围

而规划区它是作为一个法律的特别授权区

立法机关城乡规划主管部门授权

允许它在该地域范围内

行使城乡规划管理的行政权

允许其对于内部的建设活动是否符合城乡规划法

是否符合城乡规划进行管辖 是第一层意思

第二层意思 规划区它确定了

对建设行为实施城市规划管理的依法行政的

这样一个地域范围

规划区是规划管理部门重要的管理地域

这里也就带出了另外一个问题

我们的规划区空间范围的大小

它就直接关系到我们规划主管部门

它的工作负担的轻重

所以在这里我们也想提醒各位同学

尤其我们在划定规划区的时候 一定要慎重考虑

在某些地区我们规划区不宜放的太大

因为这样的话会对当地的规划主管部门的工作

带来很大的压力 如果地方的规划主管部门

它的管理能力包括人员的配置相对比较高的话

可以适当的把这个规划区扩大一点

所以这个是一个非常重要的 要注意的问题

在2006年修编的城市规划编制办法当中

也明确了总体规划中城市规划区它的编制要求

其中分两个阶段 在总体规划纲要阶段

应当要提出城市规划区范围 这样一个建议方案

到了总体规划的成果的时候

我们的规划区要作为一个确定的结论

同时要放在城市总体规划当中

适于城镇体系的组成内容之一

在我们通常的城市规划区来看

比较常见的是我们像大家看到的 右边这张图所视

它是一个连续的规划区

从这样一张图上看我们可以发现

规划区它的范围往往是介于中心城区的范围

和市域范围之间的这样一个空间尺度

这是最为常见的一种状态 在某些城市

比如说在2005年编制的合肥城市总体规划当中

在这个总规里面就把市域范围确定为

规划区的范围 正如我们前面讲到的

在这样一种情况下 当地的规划行政管理部门

它的工作范围就直接放大到市域范围

也就意味着它们这个工作相对来讲是比较繁重的

另外还需要说的是一种特殊的情况

在某些因为自然地形 因为历史原因等等

都会形成一种不连续的规划区

这里提醒大家要注意

规划区不一定是要像我们常见的独立的

延绵的一种状态 它有可能出现一主一副

或者是说主要的城市规划区

另外带一块开发区域或者是带一块飞地

这样的一种布局形式

不连续的规划区也是可能存在的

在规划区划定的过程当中

我们要注意遵守一些基本原则 首先它的范围划定

应当位于城市的行政管辖范围内

不宜将相邻的同等级的行政区域划入规划区域

一般不建议将市域划为规划区

除了直辖市 特区城市 以及特殊情况

比如说我们前面讲到

合肥这样比较发达的城市以外

我们一般不建议将市域直接作为规划区的范围

在具体的划定过程当中

我们需要考虑城市的发展因素

以及城市周边的一些限制因素

比如说地理地质条件 重大的基础设施

城郊重要的风景名胜和生态保护

重大的历史遗址遗迹 地质灾害点等等

另外还有一些特殊的情况

比如说有一些大型的基础设施例如机场

它有时候选址的时候它是跨行政区划的

为了保障机场周边的建设开发得到控制

我们通常会把机场作为一个需要控制的规划区

进行划定 在跨行政区划的时候

这个规划区就有可能是跨行政区划的

下面我们以几个例子来做一个简要的说明

比如说这是山东省邹城市的规划区划定

在这个划定过程当中它们就考虑到了

上位规划的要求 以及压煤区的范围

重要的基础设施比如说高速公路的阻隔

高速铁路这样的一个边界作用

还有行政单元重要的历史遗迹

这样的一些条件进行划定的

在淮安的总体规划当中

就考虑到我们刚才说的机场

由于机场周边需要进行控制

所以相应来讲这个规划区的划定范围就比较大

最后一个案例是巢湖总体规划

在这个总体规划当中我们可以看到

规划区的划定

受到了城市发展方向的这样一个策略影响

在最初94版的总规里面

巢湖的空间发展还是沿湖展开

所以我们可以看到在右边上面这张图

它是一个环湖的规划区控制

到了2000版总规的时候

就考虑到要往东边分层次的发展

所以我们可以看到扩出两块绿颜色的

这是2000版的规划区范围

到了2009年的总体规划的修订的过程当中

在这个总规当中

又重新把巢湖的发展引导到了环湖展开的方向

所以我们可以看到在新的规划区

又回到了环湖的反C字形包围的状态

把原来扩出来的后面一个圈层

只是作为一个规划协调区来进行控制

规划区划定以后还是不够

我们要对规划区进行管理

还必须要进行必要的空间管制

空间管制它是作为一种资源配置的条件方式

目前在于按照不同地区的资源开发条件

和空间特点 通过划定区域内不同建设发展

的特性的类型区来制定分区开发标准

和控制引导措施 目前我们的空间管制

也有一个发展的趋势

就由传统的强调建设规划

向注重对空间发展控制进行转变

并且强调城乡空间建设和非建设空间的统筹规划

在2002年建设部颁发的城市规划

强制性内容规定当中

就提出来在省域城镇体系规划当中

省域内必须控制开发的区域

城市总体规划必须明确

市域内必须控制开发的区域

到了2006年建设部实施的城市规划编制办法的

31条明确提出中心城区

要划定我们所谓四区划定 禁止建设区

限制建设区 适宜建设区和已经建设区

这样一个要求到了2008年城乡规划法里边

也被整合进去

其中提出城市总体规划和镇总体规划都要

明确禁止限制和适宜建设的地域范围

在法定规划体系中是哪一个城市

来具体落实空间管制的呢

我们可以从这样一张表可以明确看到

这样的一个规划城市落在了总体规划上面

在市域城镇体系规划当中要确立生态 环境 土地

水资源等等这方面的保护

与利用的综合目标和要求

提出空间管制原则和措施

第二在总体规划的中心城区规划当中

并划定禁建区 限建区 适建区和已建区

并制定空间管制的具体措施

因此我们可以看到在空间管制上总体规划

是一个非常重要的层次 在总规编制过程当中

什么时候来划定四区的呢

四区划定应当是与我们的总体规划的

用地布局方案同时进行的 互为前提

因为我们的新的城市总体规划的结构和发展方向

以及布局形式 一定是要放在我们的已建区

和适建区这样一个范围里面

避免跟限建区和禁建区发生冲突 具体的划定步骤

我们也知道在这四个区域里面

其中已建区和禁建区是比较容易划定的

所以在划定的过程当中我们先明确这两个区域

对剩余的区域我们再根据它具体的情况

分成适宜建设和限制建设 相对来讲就比较容易

特别是我们在划定这个适宜建设

和限制建设过程当中

一定要考虑中心城区一个空间增长的边界问题

下面我们举一些例子

大家看到的这个是合肥2005年的编制的总规

它的四区划定的一个状态

所以限建区相对来讲是比较明确的

主要是在水库周边还有一些生态敏感的区域

做了限建区

在适宜建设和限制建设更多的是

结合了城市发展的空间 这样一个考虑

空间管制除了有四区划定以外

还有另外一个非常重要的 更多是

在我们中心城区规划这个层次上还有三条线

通常我们说三线的划定

这个是指城市规划编制办法当中

提出的绿线 紫线 蓝线

在不同的城市可能还会增加一些控制线的要求

比如说有一些城市会提出

控制基础设施用地的边界 这是黄线

有一些城市提出要控制高压走廊

用黑线来进行划定

另外有一些城市对铁路轨道交通用地范围

通过橙线来控制 所以在不同的城市当中

我们也看到有的时候会出现四线

划定乃至六线划定这样的一种空间管制要求

通过这样的一些控制线的划定

整个空间管制就更加的明确

特别是对一些专项控制更加清晰

比如说我们可以看到这是巢湖的中心城区的一个

四线的控制 它就增加了黄颜色基础设施的控制

最后我想利用一点时间我们也可以讨论一下

这两个问题 前面讲到的规划区

和空间管制的一些相互关系 一些探讨

我们知道在总体规划当中

有三个非常重要的空间层次

从大到小分别是市域 县域 规划区 中心城区

是在哪一个层次上来进行空间管制更为合适呢

我们知道在城市规划编制办法当中

比较明确的提出要在中心城区这样一个范围

来进行空间管制和划定 但是我们刚才也提到了

如果在规划区当中没有空间管制的内容的话

我们这个规划主管部门依据什么

来对这个区域里面进行行政管理呢

因此有不少城市

目前是针对规划区这样一个范围

来编制空间管制的内容 甚至有一些城市

它会把这样的一个四区划定

放到市域的范围 比如说淮南

从整个现有的规划情况来看

更多的我们看到是在规划区这个层面上

比如北京 深圳 合肥等等

第二个问题就是我们的四个区域限建区 禁建区

适宜建设区和已建区

它的这个具体内容界定存在了一些争议

比如说在我们城市中心城区当中一些公园

我们知道这些公园里面是不允许建设的

但是它已经是城市的建设用地

所以这里面我想我们需要一个清晰的概念

就是在这个禁建 限建这里面这个建的含义

跟我们通常所理解的 能不能进行建设活动

并不完全一致 这一点我想要提醒大家注意斟别

第三个内容 我们的空间管制到底是侧重控制

还是侧重引导

我们可以看到目前在规划上有不同的做法

有一些城市更多是从控制的角度

因为这些城市的城市发展非常迅速

为了更好的引导和保障空间环境

更多的是侧重控制 对一些欠发达地区

相反我们的空间管制更多的就要考虑引导的方法

在控制的同时 也要提出适宜发展的一些建议

最后一个问题空间管制的控制精度问题

空间管制它是要作为一个行政执法的依据

这个依据的强弱本身就取决于

我们空间管制的控制精度 在有些城市

由于基础资料条件的欠缺

通常这个空间管制只能提出一些纲要性

在另外一些城市 由于有比较好的监测的基础

特别是我们的地理信息系统比较发达

这样的话它就可以实行定量化的

非常精确的控制 比如说我们可以看到

这个是南方一个城市 它的空间管制

就非常的具体 非常的详细

这样在执法上面它的可操作性就非常强

这也是我们一个发展方向

最后我们总结一下今天的课程 在目前来看

对于我们的规划区划定和空间管制

已经形成了一些基本的共识

首先在市域层面空间管制不做强制性的要求

更多的是与城乡统筹 三化协调等等规划进行结合

提出一些发展的总体的引导

更多的是把空间管制落实到我们的规划区层面

在编制内容上面首先要确定中心城区的空间范围

以及我们的城市增长边界

强化空间资源的利用和引导

同时落实重大设施的布局和选点

到了中心城区层面的空间管制

则作为强制性内容

而且要形成以控制线三线以至六线为主的

量化精确控制 进一步明确控制分区内的建设内容

今天我们的课就讲到这里 谢谢